Страница 3 из 4
§ 3. Полномочия Президента Российской Федерации
Президент РФ обладает широкими полномочиями в различных сферах государственной жизни. В одних случаях эти полномочия носят прерогативный характер, т. е. принадлежат исключительно ему, в других - соприкасаются с полномочиями других органов государственной власти, способствуя решению вопросов во взаимодействии на основе принципа разделения властей. Совокупность президентских полномочий сбалансирована с полномочиями других органов государственной власти, образуя систему сотрудничества и взаимных противовесов в целях недопущения односторонних авторитарных решений.
По специфике предметов компетенции и взаимоотношений с другими органами государственной власти полномочия Президента могут быть разбиты на следующие основные группы.
Президент и Федеральное Собрание. Полномочия Президента, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в главном не конкурируют с полномочиями представительного органа. Конституция проводит четкое различие их полномочий исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. Президенту принадлежит право назначать выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются Советом Федерации. В то же время Совет Федерации формируется на основе Конституции РФ и федерального закона без участия Государственной Думы и Президента. Таким образом, назначение выборов этих трех органов государственной власти происходит не на взаимной основе, чтобы избежать взаимозависимости. После выборов Государственная Дума собирается на тридцатый день самостоятельно, но Президент может созвать заседание Думы раньше этого срока.
Президент имеет право законодательной инициативы, т. е. внесения законопроектов в Государственную Думу, он обладает правом вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием. Это вето, именуемое в теории как относительное, может быть преодолено при повторном принятии законопроекта двумя палатами Федерального Собрания при раздельном обсуждении большинством в две трети голосов каждой палаты - в этом случае Президент обязан подписать закон в течение семи дней. Законопроект становится законом и вводится в действие только после его подписания и обнародования Президентом. На рассмотрение отводится 14 дней, после чего закон или должен быть отклонен, или вступает в силу. От права на отклонение законов (вето) отличается право на возвращение принятого палатами закона, если Президент усматривает в процессе принятия или одобрения закона нарушение конституционных условий и процедур его принятия или одобрения. Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. подтвердил такое право Президента, исходя из его роли как гаранта Конституции РФ.
Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием, но обращение с этими посланиями (которые, кстати, в присутствии Президента не обсуждаются) не означает обязанности Федерального Собрания беспрекословно согласиться с высказанными идеями. Порядок взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе (разработка законопроектов, использование права вето, подписание) регулируется Положением, утвержденным указом Президента РФ (в редакции от 7 нояюря 2005 г.).
Президент назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом, другие органы принимать решение о проведении общероссийских референдумов не вправе.
Президент вправе распускать Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, но не предусмотрено его право распускать Совет Федерации. Роспуск Думы возможен в случае трехкратного отклонения ею представленных кандидатур Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ), при двукратном вынесении недоверия Правительству в течение трех месяцев (ч. 3 ст. 117) и при отказе Думы в доверии Правительству (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает новые выборы, с тем чтобы новая Дума собралась не позднее чем через четыре месяца после роспуска.
Государственная Дума не может быть распущена Президентом:
1) в течение года после ее избрания;
2) с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
3) в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения;
4) в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.
Строгое обусловливание роспуска Думы и ограничение прав Президента в этой области свидетельствуют о том, что роспуск Думы рассматривается как явление экстраординарное и нежелательное. Этим объясняется, например, тот факт, что возникший в июне 1995 г. кризис, связанный с вынесением недоверия Правительству, завершился взаимными уступками Президента и Думы, вследствие чего Дума не стала подтверждать вынесенное незадолго до этого недоверие Правительству, а Председатель Правительства отозвал постановку перед Думой вопроса о доверии, что грозило Думе возможностью роспуска.
Конституционно значимые правовые последствия роспуска Государственной Думы заключаются в том, что с момента роспуска Государственная Дума не полностью прекращает свою работу и депутаты теряют свой статус, а лишь не может принимать законы и осуществлять на заседаниях палаты иные полномочия. Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 ноября 1999 г. установил, что «роспуск Государственной Думы Президентом Российской Федерации означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией Российской Федерации полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, другими органами государственной власти».
Каждодневное сотрудничество Президента РФ с палатами Федерального Собрания обеспечивается с помощью его полномочных представителей в каждой палате. Они представляют на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы внесенные Президентом РФ законопроекты, выступают с обоснованием отклонения Президентом принятых палатами законов. При рассмотрении законопроектов в палатах Президентом назначаются официальные представители (как правило, из числа членов Правительства РФ); при внесении законопроектов о ратификации или денонсации международных договоров официальным представителем назначается министр иностранных дел или один из его заместителей.
Президент и Правительство. Эти отношения основываются на безусловном приоритете президентской власти. Президент назначает Председателя Правительства РФ с одним только условием, что он получит на это согласие Государственной Думы. Президент обладает сильным оружием для давления на Думу в этом вопросе: после трехкратного отклонения представленных кандидатур он вправе распустить палату и назначить новые выборы, а Председателя Правительства назначить самостоятельно. Пока еще неустойчивая многопартийная система, сложившаяся в стране, и соответствующее ей представительство в Думе исключают возможность создания однопартийного правительства большинства. В результате складывается парадоксальная ситуация, когда в состав Правительства могут входить представители партийных фракций Думы, находящихся в оппозиции. Однако Президент, хотя и не чужд стремления получить поддержку своих действий в Думе, не связан какими-либо обязательствами перед партиями и вправе действовать самостоятельно. Так, он единолично принимает решение об отставке Правительства и вправе этого не делать даже в условиях выраженного Думой недоверия. Без участия Думы, а только по предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Он имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, что не оставляет сомнений в его руководящем положении в исполнительной власти. Об этом же говорит и то, что не позднее недельного срока после назначения Председатель Правительства обязан представить Президенту предложения о структуре федеральных органов государственной власти, утверждение которой главой государства ложится в основу всех назначений на должности.
Взаимодействие Президента и Правительства регламентируется Указом от 26 ноября 2001 г., в котором названы постановления и распоряжения Правительства, требующие обязательного предварительного согласования с Администрацией Президента РФ.
К отмеченным полномочиям Президента примыкает его право решающего влияния на назначение Председателя Центрального банка РФ, хотя этот орган в структуру исполнительной власти не входит, занимая автономное положение. Президент единолично определяет и представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального банка РФ и ставит вопрос перед Думой о его освобождении от должности. Если же Дума не утверждает кандидатуру, предложенную Президентом, то последний может назначить свою кандидатуру исполняющим обязанности Председателя Центрального банка РФ, а затем снова предложить эту кандидатуру Думе. Следовательно, никакой орган не имеет инициативного права в этом вопросе, кроме Президента.
Отношения с субъектами РФ. Полномочия Президента как главы федеративного государства прописаны в Конституции РФ достаточно скромно, они скорее вытекают из его основных функций как гаранта Конституции. Из конкретных конституционных полномочий важное значение имеют назначение и освобождение полномочных представителей Президента, которые с изданием Указа от 13 мая 2000 г. образуют институт полномочных представителей в федеральных округах (см. гл. 19 учебника). Согласно ч. 4 ст. 78 Конституции РФ Президент вместе с Правительством обеспечивает «в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации». Такая формулировка не составляет сомнений в том, что не только такие грубые формы нарушения правопорядка, как организованное неповиновение властям, мятежи, односторонне провозглашенный выход из состава Федерации или создание незаконных вооруженных формирований, как это было в Чеченской Республике, но и любое уклонение от исполнения правовых актов Федерации и нарушение конституционного правопорядка требуют от Президента и Правительства РФ энергичных действий по восстановлению полномочий федеральной государственной власти.
Важное значение имеет право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ 1 и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Президент представляет законодательному собранию субъекта РФ кандидатуру на должность высшего должностного лица, он вправе отрешать от должности это лицо, в определенных случаях распускать законодательное собрание субъекта РФ (см. гл. 26 учебника). Он также обладает правом отрешения от должности глав муниципальных образований и роспуска органа местного самоуправления (см. гл. 27 учебника).
Президент и судебная власть. Всоответствии с принципами разделения властей и независимости судов Президент не вправе вмешиваться в деятельность судебных органов. Однако он участвует в формировании органов судебной власти. Так, только Президенту предоставлено право выдвижения кандидатур для назначения Советом Федерации на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, т. е. высших судебных органов Российской Федерации. Президент также назначает судей других федеральных судов, что предусмотрено ч. 2 ст. 128 Конституции РФ. Никто не вправе требовать от Президента выдвинуть ту или иную кандидатуру.
С этими полномочиями тесно связано и право Президента влиять на назначение Генерального прокурора РФ. В соответствии с федеральным законом Президент предлагает Совету Федерации кандидатуру на эту должность и он же вносит предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. В случае отклонения Советом Федерации кандидатуры, предложенной Президентом, последний в течение 30 дней представляет новую кандидатуру, но лишен права назначить исполняющего обязанности Генерального прокурора РФ. Неоднократные случаи отклонения Советом Федерации кандидатур, предлагавшихся Президентом на должность Генерального прокурора РФ, как и судей Конституционного Суда РФ, приводили к длительной задержке с формированием этих органов. Конституционный Суд РФ в постановлении от 1 декабря 1999 г. установил, что в случае возбуждения в отношении Генерального прокурора уголовного дела Президент обязан издать акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности на время расследования дела.
Военные полномочия. Ввоенной области полномочия Президента достаточно широки. Он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, утверждает военную доктрину Российской Федерации, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ. Военная доктрина является составной частью концепции безопасности РФ. Она представляет собой систему официально принятых в государстве взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности России. Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. утверждена Военная доктрина Российской Федерации.
Положение Верховного Главнокомандующего позволяет Президенту отдавать любые приказы Министерству обороны, министр обороны работает под непосредственным руководством Президента. Президент вправе в любой момент взять на себя командование Вооруженными Силами в случае войны или угрозы агрессии. Наряду с Вооруженными Силами в структуру воинских формирований, подчиненных различным министерствам и ведомствам, входят: пограничные войска, внутренние войска, железнодорожные войска, войска правительственной связи, войска гражданской обороны. Военная служба предусмотрена также в таком самостоятельном ведомстве, подчиненном Президенту РФ, как Федеральная служба охраны.
Организация воинских формирований в Российской Федерации строится на четком принципе, согласно которому эти формирования могут быть только общефедеральными и подчиненными Президенту РФ, ни один субъект РФ не вправе создавать собственные воинские формирования.
В случае агрессии против России или ее непосредственной угрозы Президент вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Но объявить состояние войны Президент не вправе.
Конституцией РФ предусмотрено, что режим военного положения определяется федеральным конституционным законом. Конституцией РФ также предусмотрено, что указ Президента РФ о введении военного положения требует утверждения Советом Федерации.
Военные полномочия Президента РФ конкретизированы в некоторых федеральных законах. Так, Федеральным законом «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» установлено, что решение о направлении за пределы территории РФ отдельных военнослужащих для участия в миротворческой деятельности принимает Президент РФ. Он же определяет район действий, задачи, подчиненность, срок пребывания, порядок замены этих военнослужащих и принимает решение об их отзыве. Если же речь идет о направлении за пределы РФ воинских формирований Вооруженных Сил, то решение об этом принимается Президентом РФ на основании постановления Совета Федерации о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации. Решение об отзыве указанных формирований принимается Президентом РФ самостоятельно, но об этом он обязан информировать Совет Федерации и Государственную Думу. На Президента РФ возлагается основная обязанность по организации подготовки и обеспечению военного и гражданского персонала для участия в миротворческой деятельности, он определяет порядок формирования, состав и численность воинского контингента.
В Федеральном законе «Об обороне» (в редакции от 6 июля 2006 г.) закреплен ряд других военных полномочий Президента РФ: определение основных направлений военной политики РФ, осуществление руководства Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами, введение в действие нормативных правовых актов военного времени и прекращение их действия, принятие в соответствии с законами решения о привлечении Вооруженных Сил и других войск к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению, утверждение концепции и планов строительства и развития Вооруженных Сил, утверждение программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса, утверждение программ ядерных испытаний, утверждение структуры и состава Вооруженных Сил и других войск, ведение переговоров и подписание международных договоров в области обороны, издание указов о призыве на военную службу и т. д. Федеральным законом «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (в редакции от 25 октября 2006 г.) на Президента РФ возложена обязанность объявления общей или частичной мобилизации в случае агрессии или угрозы агрессии с незамедлительным сообщением палатам Федерального Собрания. Военные полномочия Президента РФ весьма широки, но они не исчерпывают всех полномочий органов государственной власти в области обороны. Так, например, Совет Федерации и Государственная Дума рассматривают расходы на оборону, Совет Федерации утверждает указы Президента РФ о введении военного положения и т. д. Разделение полномочий в области обороны между Президентом РФ и Федеральным Собранием, как и выделение собственных полномочий Правительства РФ в этой области, отвечает демократическому подходу к определению пределов власти главы государства, исключающему ее чрезмерную концентрацию в его руках в столь важной области.
Полномочия в сфере внешней политики. Как глава государства, осуществляющий высшее представительство в международных отношениях, Президент по Конституции осуществляет руководство внешней политикой РФ. Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, подписывает ратификационные грамоты (сама ратификация осуществляется в форме федерального закона), принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.
Президент назначает и отзывает послов и иных дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Он, однако, должен при этом провести консультации с соответствующими комитетами или комиссиями Государственной Думы и Совета Федерации.
Чрезвычайное положение. Полномочия Президента в этом вопросе сформулированы в Конституции предельно четко. Только Президент вправе вводить на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, о чем он незамедлительно сообщает Совету Федерации и Государственной Думе. Указ подлежит немедленному обнародованию, а затем утверждению Советом Федерации. Президент не свободен в принятии такого решения, ибо введение чрезвычайного положения возможно только при обстоятельствах и в порядке, установленных федеральным конституционным законом.
Чрезвычайное положение - особый порядок управления в экстремальных условиях, неизбежно влекущий определенные временные ограничения прав и свобод граждан. Именно поэтому полномочия Президента как должностного лица, от которого зависит объявление чрезвычайного положения, уравновешиваются контрольным полномочием Совета Федерации. От Президента законом требуется указать основания решения о введении чрезвычайного положения, перечень и пределы чрезвычайных мер и др.
Гражданство и награды. Кчислу полномочий Президента относится решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища. Заметим, что республики, входящие в РФ, закрепляют свое гражданство, но поскольку оно даже в таком случае является и гражданством РФ, они не вправе принимать тех или иных лиц в свое гражданство.
Президент РФ награждает государственными наградами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие воинские и высшие специальные звания. Государственные награды и положения о них установлены указами Президента РФ.
Помилование. Президент РФ осуществляет помилование осужденных за уголовные преступления. Помилование не следует путать с амнистией, право на которую принадлежит Государственной Думе.
Конституционный Суд РФ в определении от 11 января 2002 г. указал: Конституция РФ предоставляет каждому осужденному право просить о помиловании или смягчении наказания, однако это право не предполагает удовлетворения любой просьбы о помиловании, т. е. не означает, что осужденный должен быть помилован в обязательном порядке. Осуществление помилования является исключительным полномочием Президента РФ как главы государства, которое закреплено непосредственно в Конституции РФ. Помилование как акт милосердия в силу самой своей природы не может приводить к последствиям, более тяжким для осужденного, чем закрепленные в уголовном законе.
Комиссии по рассмотрению просьб о помиловании созданы при главах администраций во всех субъектах РФ. Однако их работа носит только подготовительный характер для последующего решения Президентом РФ.
Акты Президента РФ. Многогранная деятельность Президента осуществляется через правовые акты, каковыми согласно Конституции РФ являются указы и распоряжения.
Указ - это правовой акт, относящийся к неопределенному кругу физических и юридических лиц, органов государства, организаций и, кроме того, действующий в долговременном плане. Это, следовательно, нормативный акт. Указ может носить и правоприменительный характер, а значит, не иметь нормативного значения. Указы ненормативного значения издаются, например, о назначении того или иного лица на определенную должность. Распоряжение - это акт индивидуального организационного характера. Акты Президента издаются им самостоятельно, без уведомления или согласия Федерального Собрания или Правительства. Они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, имеют прямое действие.
Указы и распоряжения Президента РФ не называются в Конституции подзаконными актами. Но они таковыми являются, ибо не должны противоречить как Конституции РФ, так и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ).
Указы и распоряжения Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Акты Президента РФ публикуются в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение 10 дней после их подписания. Если эти акты носят нормативный характер, то они вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты вступают в силу со дня их подписания. Такой порядок установлен Указом Президента РФ (в редакции от 28 июня 2005 г.). Указы, распоряжения и законы подписываются собственноручно Президентом; факсимильная печать используется лишь в исключительных случаях и только по личному разрешению главы государства (она хранится у заведующего Канцелярией Президента).
Государственный совет Российской Федерации. Указом Президента РФ (в редакции от 28 июня 2005 г.) образован Государственный совет Российской Федерации.
Государственный совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
Основными задачами Государственного совета являются: обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту РФ; обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, и внесение соответствующих предложений Президенту РФ; содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ; рассмотрение по предложению Президента РФ проектов федеральных законов и указов Президента, имеющих общегосударственное значение; обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете; обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета; обсуждение основных вопросов кадровой политики в Российской Федерации и др.
Председателем Государственного совета является Президент РФ. Членами Государственного совета являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ.
Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного совета в составе семи членов совета. Персональный состав президиума определяется Президентом РФ и подлежит ротации один раз в полгода.
Заседания Государственного Совета проводятся регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца. По решению председателя Государственного совета могут проводиться внеочередные заседания Государственного совета. Решения Государственного совета принимаются на его заседании путем обсуждения. По решению председателя голосование может проводиться по любому вопросу повестки дня. Председатель Государственного совета вправе также устанавливать порядок принятия решений по вопросам, имеющим особое государственное значение, путем достижения консенсуса. Решения Государственного совета оформляются протоколом, который подписывает секретарь Государственного совета. При необходимости решения оформляются указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ. В случае выработки решения о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона или внесения в них изменений, внесения поправок в проект федерального конституционного закона или федерального закона, проект соответствующего акта вносится в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента РФ.
1. Утвердить прилагаемое Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и полномочном представителе Президента Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
2. Установить, что:
полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации координирует в пределах своей компетенции деятельность самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации и представителей Правительства Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации координирует в пределах своей компетенции деятельность самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации и представителей Правительства Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
3. Признать утратившими силу:
Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 1996 г. N 351 "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 11, ст. 1034);
подпункт "а" пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 12 февраля 1998 г. N 162 "О мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 7, ст. 827);
подпункт "б" пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 30 января 1999 г. N 163 "О дополнительных мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 5, ст. 652);
подпункт "а" пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. N 1606 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации в связи с формированием Администрации Президента Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 36, ст. 3636).
4. Настоящий Указ вступает в силу со дня его официального опубликования.
Президент Российской Федерации
В. Путин
Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и полномочном представителе Президента Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации
1. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (далее - полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации, полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе) представляют интересы Президента Российской Федерации и способствуют реализации его конституционных полномочий соответственно в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации, Государственная Дума).
2. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации и полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе руководствуются в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, а также настоящим Положением.
3. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации и полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе участвуют в заседаниях соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации без специального решения Президента Российской Федерации.
4. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации и полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе осуществляют следующие функции:
а) полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации представляет:
позицию Президента Российской Федерации по рассматриваемым Советом Федерации федеральным конституционным законам, одобренным Государственной Думой, и федеральным законам, принятым Государственной Думой;
указы Президента Российской Федерации о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения, внесенные на утверждение Совета Федерации в соответствии с пунктами "б" и "в" части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации;
кандидатуры для назначения на должности, внесенные на рассмотрение Совета Федерации Президентом Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами;
предложение Президента Российской Федерации об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации;
б) полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе представляет:
законопроекты, внесенные Президентом Российской Федерации, на заседаниях Государственной Думы;
позицию Президента Российской Федерации по законопроектам, рассматриваемым Государственной Думой;
обоснования отклонения Президентом Российской Федерации принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации федеральных законов;
кандидатуры для назначения на должности, внесенные на рассмотрение Государственной Думы Президентом Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами;
предложение Президента Российской Федерации об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации.
5. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации и полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе представляют на заседаниях комитетов или комиссий соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации:
кандидатуры для назначения на должности, указанные в пункте "м" статьи 83 Конституции Российской Федерации;
предложения Президента Российской Федерации об отзыве дипломатических представителей Российской Федерации.
6. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации и полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе представляют позицию Президента Российской Федерации на заседаниях согласительных комиссий, созданных палатами Федерального Собрания Российской Федерации.
7. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации и полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе при осуществлении своих функций имеют право:
согласовывать законопроекты, вносимые Президентом Российской Федерации в Государственную Думу;
участвовать в подготовке предложений Президенту Российской Федерации о подписании или отклонении принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации федеральных законов;
запрашивать и получать в установленном порядке необходимые заключения, материалы и информацию от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;
пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.
Президент как глава российского государства взаимодействует со всеми ветвями власти. Рассмотрим, как конкретно проявляется это взаимодействие.
Президент во взаимоотношениях с Федеральным Собранием.
В Конституции Российской федерации перечислены следующие полномочия Президента во взаимоотношениях с Федеральным Собранием:
обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. "е" Ст. 84);
вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч. 2 Ст. 87);
вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (Ст. 88);
назначает после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (п. "м" С. 83).
Президент во взаимоотношениях с Государственной думой.
В Конституции Российской федерации перечислены следующие полномочия Президента во взаимоотношениях с Государственной Думой:
назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации (п. "а" Ст. 83);
представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка (п. "г" Ст. 83);
ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка (п. "г" Ст. 83);
назначает выборы Государственной Думы (п. "а" Ст. 84);
вправе созвать первое заседание Государственной Думы ранее 30-го дня после ее роспуска (ч. 2 Ст. 99);
распускает Государственную Думу (п. "б" Ст. 84);
вносит законопроекты в Государственную Думу (п. "г" Ст. 84);
праве отклонить федеральный закон и возвратить его в Государственную Думу на новое рассмотрение (ч. 3 Ст. 107);
Государственная Дума вправе выдвинуть обвинение против Президента для отрешения его от должности (Ст. 93].
Президент во взаимоотношениях с Советом
В Конституции Российской федерации перечислены следующие полномочия Президента во взаимоотношениях с Сонетом Федерации:
Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской федерации (п, "е" Ст. 83);
Президент вносит в Сонет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора (и. "е " Ст. 83);
Совет Федерации может отрешить от должности Президента (Ст. 93),
Совет федерации назначает выборы Президента Российской Федерации (п. "д" Ст. 102);
Совет Федерации утверждает указы Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения (п. "6", "в" Ст. 102).
Полномочия Президента, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в главном не конкурируют с полномочиями представительного органа. Президент имеет право законодательной инициативы, он обладает правом вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием.
От права на отклонение законов отличается право на возвращение принятою палатами закона, если Президент усматривает в процессе принятия или одобрения закона нарушение конституционных условий и процедур его принятия или одобрения Конституционный Суд РФ подтвердил такое право президента; "В то же время в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. Президент Российской Федерации вправе в силу части 2 статьи 80 и части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации вернуть его в конституционных требований. При этом такой закон не может считаться "принятым федеральным законом" в смысле части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 N 10-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Р Ф"// "Вестник Конституционного Суда РФ". 1996. N3.".
Президент вправе распускать Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, но не предусмотрено его право распускать Совет Федерации.
Конституционный Суд РФ установил, что "роспуск Государственной Думы Президентом Российской Федерации означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией Российской Федерации полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, другими органами государственной власти Постановление Конституционного Суда РФ от11.11.1999 N15-П "По делу о толковании статей 84 (ПУНКТ "Б") ,99 (части 1, 2 И 4) И 109 (часть 1)Конституции Р Ф 7/" Российская газета". 1999. N 229.".
Президент во взаимоотношениях с Правительством РФ
В Конституции Российской федерации перечислены следующие полномочия Президента во взаимоотношениях с Правительством РФ:
принимает решение об отставке Правительства (п. "в" Ст. 83);
по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (п. "д" Ст. 83);
имеет право отменять постановления Правительства (ч. 3 Ст. 115);
по предложению Председателя Правительства РФ утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти РФ (ч. 1 Ст. 112);
имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. "б" Ст. 83).
Взаимодействие Президента и Правительства регламентируется Указом от 26 ноября 2001 г., в котором названы постановления и распоряжения Правительства, требующие предварительного согласования с Администрацией Президента РФ.
По мнению многих исследователей, во взаимоотношениях Президента РФ с Правительством РФ после принятия Конституции РФ 1993 г. очень сложно разграничить полномочия.
Так, Л.А. Окуньков полагает, что после принятия Конституции РФ было покончено с жестким разделением властей, типичным для президентской формы правления. Президент Российской Федерации не отвечает за состояние исполнительной власти, но имеет ключевые полномочия по руководству ею и может прямо вмешиваться в дела Правительства.
Исследователь считает, что можно говорить о двух основных носителях федеральной исполнительной власти - Президенте и Правительства. Главная проблема в их правовом "сосуществовании" - оптимальное разделение управленческих функций, исключение дублирования и параллелизма в работе. Ясно, что Президент осуществляет свои функции главным образом через (а не вместо) Правительство, а также те органы исполнительной власти, которые находятся в его непосредственном подчинении Окуньков Л. А. Конституционный статус Президента Российской Федерации. В кн.: Конституционное законодательство России. / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М., 1999. С. 133 - 134..
Президент во взаимодействии с судебной властью
В Конституции Российской федерации перечислены следующие полномочия Президента во взаимоотношениях с судебной властью РФ:
представляет Совету Федерации для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской федерации (п. "е" ст. 83);
самостоятельно назначает судей других федеральных судов (п. 2 Ст. 128)
вправе обращаться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации (п. 1 Ст. 125).
С полномочиями Президента относительно судебной власти тесно связано и право Президента влиять на назначение Генерального прокурора РФ. Президент предлагает Совету Федерации кандидатуру на эту должность, и он же вносит предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. В случае отклонения. Советом Федерации кандидатуры, предложенной Президентом, последний в течение 30 дней представляет новую кандидатуру, но лишен права назначить исполняющего обязанности Генерального прокурора РФ. Неоднократные случаи отклонения Советом федерации кандидатур, предлагавшихся Президентом на должность Генерального прокурора РФ, как и судей Конституционного Суда РФ, приводил к длительной задержке с формированием этих органов. Конституционный суд РФ установил, что "исходя из Конституции Российской Федерации и в отсутствие иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент Российской Федерации Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.1999 N 17-П "По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Р.Ф. относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального Прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела" // "Собрание законодательства РФ". 1999. N 51. ст. 6364.".
На Президента Российской Федерации возложен Конституцией ряд полномочий, связанных с деятельностью Государственной Думы. (Приложение В)
Согласно пункту «а» Ст.84 Конституции Российской Федерации, Президент назначает выборы Государственной Думы в связи с истечением срока её полномочий, предусмотренного Конституцией, или в связи с её роспуском. Порядок выборов устанавливается Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21.06.95г.
Положение Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" фиксирует не право, а обязанность Президента и Центризбиркома по своевременному проведению выборов в Государственную Думу (Ст.4).
Если Президент не издаёт указа о назначении выборов за четыре месяца до дня выборов, то такая обязанность ложится на Центризбирком.
Аналогичным образом решается вопрос о назначении выборов при роспуске Государственной Думы в случаях, перечисленных в ст. 111 и 117 Конституции Российской Федерации. Обратим внимание, что формулировка ст.109 Конституции также носит чётко выраженный императивны характер: «В случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска».
Право Президента на роспуск Государственной Думы ограничено по основаниям и по времени. Конституционные основания для роспуска Государственной Думы связаны исключительно с последствиями недоверия
Правительству, а именно: трёхкратное отклонение Государственной Думой кандидатур Председателя Правительства предложенных Президентом (Ст.111); выражение Государственной Думой повторно в течение трёх месяцев недоверия Правительству (ст.117).
Конституция (ст.109, 111, 117) предусматривает также исчерпывающий перечень ограничений во времени, когда роспуск Государственной Думы вообще недопустим. Он сводится к следующему: Президент не в праве распустить Государственную Думу в течение года после её избрания, если палата выразила недоверие Правительству либо отказала ему в доверии (ст.111).
Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Совета Федерации.
Невозможен роспуск палаты в период действия на всей территории России военного или чрезвычайного положения. Не может быть распущена Государственная Дума в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента, а также при временном исполнении обязанностей Президента Председателем Правительства (ст.92 Конституции Российской Федерации).
Перечень оснований роспуска Государственной Думы исчерпывающим образом зафиксирован в Конституции и поэтому не может быть дополнен каким-либо иным правовым актом, в том числе федеральным законом или указом Президента.
Кроме этого в законодательной области Президент Российской Федерации наделен правом законодательной инициативы, правом вносить предложения о поправках, пересмотре положений Конституции, подписывать и обнародовать законы, правом отлагательного «вето» в отношении федеральных законов.
Законопроекты вносятся в порядке законодательной инициативы только в Государственную Думу Федерального Собрания. Это обусловлено тем, что, разграничивая компетенцию обеих палат, Конституция отнесла процесс принятия законов к ведению нижней палаты - Государственной Думы, предоставив верхней палате - Совету Федерации одобрить или нет принятый нижней палатой закон.
Из текста части второй статьи 104 следует, что законодательная инициатива должна быть оформлена в виде законопроекта; недостаточно ограничиться лишь внесение предложения о необходимости издания закона. Регламент Государственной Думы содержит ряд дополнительных правил внесения законопроекта. Он должен сопровождаться развёрнутым обоснованием, перечислением тех нормативных актов, которые в случае принятия закона должны быть отменены, финансово-экономическим обоснование, если реализация законопроекта требует затрат. Соблюдение этих и иных предусмотренных Регламентом правил при внесении законопроекта проверяется Советом Государственной Думы, который направляет затем законопроект в соответствующий комитет. Принятый парламентом закон доложен быть официально провозглашен и опубликован в официальных источниках, после чего закон приобретает обязательную силу. В случае одобрения Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой, он в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту для подписания и обнародования.
Четырнадцатидневный срок для подписания принятого федерального закона необходим для того, чтобы глава государства имел возможность внимательно ознакомиться с его содержанием и принять решение о подписании закона, либо отклонении. После подписания Президентом закон должен быть обнародован.
Президенту Российской Федерации предоставлено право на возвращение переданного ему на подпись закона для повторного рассмотрения (отлагательное вето Президента) и процедура разрешения разногласий между ними.
Отклоняя этот закон, Президент предлагает свою редакцию закона в целом, либо его частей, или сообщает о нецелесообразности принятия данного закона.
Регламенты палат Федерального Собрания предусматривают первоочередной порядок повторного рассмотрения законов, возвращённых Президентом, обязательное выступление на заседании Государственной Думы представителя
Президента, заслушивание заключения соответствующего комитета или официально
созданной комиссии палаты. Государственная Дума по повторно рассматриваемым законам утверждает одно решение: либо принимает закон в редакции Президента (для этого требуется более половины голосов от общего числа депутатов), либо повторно принимает закон в редакции ранее принятый этой палатой, для чего ей необходимо, чтобы за закон проголосовало две трети от общего числа депутатов.
Наряду с предусмотренным ст. 107 Конституции Российской Федерации, правом Президента Российской Федерации отклонять принятые федеральные законы, Президент нередко возвращает принятые законы без рассмотрения, мотивируя это тем, была нарушена конституционная процедура принятия или одобрения закона, а, следовательно, такой закон не может считаться принятым в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
При этом такой закон не может считаться «принятым федеральным законом», в смысле ч.3 ст.107 Конституции Российской Федерации, а его возвращение в палаты Федерального Собрания отклонением в смысле ч.3 ст.107 Конституции Российской Федерации, поскольку установленные требования Конституции Российской Федерации к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.
Кроме этого, ст. 90 Конституции Российской Федерации устанавливает полномочия Президента на издание правовых актов. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения. Анализ указов и распоряжений Президента за последние три года показывает, что в форме указов оформляются решения Президента по значительному большему кругу проблем политического и общественного характера, исходя из их значимости. В форме распоряжений Президента принимаются решения по оперативным организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента. Распоряжения в отличие от указов, не должны содержать предписаний носящих нормативный характер.
Принципиально важно отметить, что правовые акты Президента не подлежат утверждению законодательными органами. Лишь указы Президента Российской Федерации о введении военного положения и введении чрезвычайного положения требуют утверждения Совета Федерации.
Издаваемые Президентом указы и распоряжения не должны противоречить Конституции Российской Федерации и Федеральным законам.
Акты Президента, носящие нормативно-правовой характер вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если при принятии акта не установлен иной срок.
В соответствии со ст.125 Конституции и ст.3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд решает дела о соответствии Конституции лишь нормативных актов Президента.
Также в Конституции Российской Федерации установлено, что Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (ст.84 п. «е»). Эти послания не имеют силу закона, они носят характер установочных документов.
По сложившейся практике и с учётом положений Ст.100 Конституции заслушивание Посланий Президента - одно из немногих случаев, когда палаты Федерального Собрания могут собраться совместно.
Хотя Послания не являются нормативным решением, обязательным для исполнения конституционно самостоятельными органами государственной власти, они служат не только целям ориентации законодательной деятельности парламента. Несмотря на то, что Послания Президента адресуются Федеральному Собранию, основная тяжесть и ответственность за их выполнение ложится на федеральное Правительство. Такое положение обусловлено тем обстоятельством, что основные направления внутренней и внешней политики, которые определяет Президент (ст.80), реализуются в основном через деятельность Правительства и подведомственных ему органов управления. Как правило, в первой части ежегодного Послания Президента содержится оценка положения дел в стране. Согласно ст.5 Закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 25 июня 1995 года ежегодное Послание Президента, с которым он обращается к Федеральному Собранию, должно содержать специальный раздел, посвящённый анализу выполнения программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу и уточнения. Упомянутой программы с выделением задач на предстоящий год.
На законодательном уровне определены ряд специальных требований и установок, которые должны содержаться в первом Послании Президента после вступления его в должность в результате всенародных выборов. В него должен включаться специальный раздел, посвящённый концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.
Таким образом, в области законодательной, Президент Российской Федерации не только отвечает и решает «судьбу» Государственной Думы (назначает выборы распускает в случаях и порядке, предусмотренных в Конституции РФ), но и наделен правом законодательной инициативы. Подписывает и обнародует законы, пользуется правом отлагательного «вето» в отношении Федеральных законов, издает нормативно-правовые акты и обращается к Федеральному Собранию с Посланиями о положении в стране.
Президент, администрация Президента, многочисленные Советы при них образуют самостоятельный орган управления – Президентуру Российской Федерации. Этот орган единолично возглавляет Президент. Он назначает и определяет полномочия главы администрации Президента, советников и ряда других должностных лиц, занимающих ключевые посты в Президентуре. Президент РФявляется главой государства и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Президентом может быть избран гражданин РФ в возрасте не моложе 35, проживающий на территории РФ не менее 10 лет. Избирается в соответствии с федеральным законом. Вступает в должность с момента принесения присяги. Одно и то же лицо не может находиться у власти больше двух сроков подряд. Избирается всенародно на основе тайного голосования. Дата назначения выборов определяется Советом Федерации. Чтобы быть избранным в первом туре набрать большинство голосов (50% + 1 голос).
14.1. Полномочия Президента РФ. Статус президента определяется в четвертой главе Конституции. Президент в качестве главы государства: представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях и в этой связи принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях; осуществляя руководство внешней политикой страны, ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей, а также реализует многие другие полномочия, присущие главе государства. Прерогативы Президента РФ как гаранта Конституции РФ направлены, прежде всего, на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов всех ветвей государственной власти. В этой связи Президент наделен полномочиями: распускать Государственную Думу в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией; назначать референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом; подписывать и обнародовать принятые Федеральным Собранием законы; представлять Государственной Думе кандидатуры на должность председателя Центрального банка России, а также ставить перед ней вопрос об освобождении его от должности; представлять Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ и вносить предложения в Совет Федерации об освобождении Генерального прокурора от должности; назначать судей других федеральных судов.
14.2. Взаимоотношения Президента с Федеральным Собранием (Государственной Думой, Советом Федерации), Правительством и федеральными органами государственной власти, судебной властью.
Президент РФ и законодательная власть. 1)Постановка задач перед законодательной властью осуществляется посредством ежегодных посланий президента федеральному собранию и ежегодных бюджетных посланий. 2)Участие в законодательном процессе: внесение законопроектов, участие в обсуждениях, подписание законов, опубликование законов и отклонение (отлагательное вето). Основания для вето: вторжение в компетенцию субъектов РФ; отступление от конституционных принципов организации государственной власти; нарушение единства экономического пространства; несоблюдение конституционных прав и свобод граждан; несоответствие основам финансовой политики; ограничение полномочий президента, правительства; превышение парламентом контрольных полномочий; слабая юридическая подготовка. 3) Издание собственных указов и распоряжений (не подлежат утверждению законодательными органами власти).
Президент РФ и исполнительная власть:1) назначение председателя правительства с согласия Государственной Думы;2) назначение членов правительства по представлению председателя правительства;3) фактическое принятие решения по отставке правительства (официально правительство не несет ответственности перед президентом, а перед федеральным собранием); 4) имеет право отменять решения правительства; 5) оказывает реальное воздействие на работу правительства, определяет основы внутренней и внешней политики; 6) утверждает федеральные целевые программы развития; 7) указы президента служат нормативной базой деятельности правительства (все проекты решений правительства по вопросам, входящим в полномочия президента, согласовываются с администрацией президента); 8) представление кандидатур представительным органам субъекта РФ на должность губернатора.
Президент и судебная власть: 1) Представляет в Совет Федерации кандидатов на должность верховных судей (председателя и членов конституционного суда, верховного и арбитражного судов). 2) Назначение судей военных судов, окружных, федеральных, арбитражных судов и судей субъектов РФ. 3) Представляет кандидатуру генерального прокурора в Совет Федерации.
14.3. Администрация Президента. Для обеспечения деятельности Президента формируется Администрация, которая является исполнительным аппаратом и оказывает содействие Президенту в осуществлении конституционных полномочий. Общее руководство Администрацией осуществляет Президент РФ, которому непосредственно подчиняются: 1) руководитель Администрации, заместители руководителя Администрации, помощники Президента РФ, пресс-секретарь Президента РФ, руководитель протокола Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, советники Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации и Государственной Думе Федерального собрания РФ, Конституционном Суде РФ, старшие референты и референты Президента РФ; 2) секретарь Совета безопасности РФ.
Полномочия, функции Администрации Президента: организационное обеспечение деятельности Президента; информационно-консультационная и аналитическая работа; обеспечение взаимодействия с парламентом, правительством, представительными и исполнительными органами власти субъектов федерации; организация деятельности общественных консультативных советов при президенте; подготовка проектов указов и распоряжений; контроль их исполнения; организация протокольных мероприятий; связь с органами средств массовой информации.
Структура Администрации, ее подразделения: руководитель Администрации и его заместители; полномочные представители Президента в федеральных органах государственной власти, в конституционном суде, Государственной Думе, Совете Федерации, федеральных округах; помощники Президента; советники Президента (по проблемам Северного Кавказа, развитию культуры, по амнистии и помилованию и др.); референты Президента; разнообразные управления, отделы, комиссии, советы, центры, пресс-служба, секретариат, канцелярия Президента, канцелярия Администрации. Администрация Президента – это юридический орган, но не хозяйствующий субъект.
14.4. Совет безопасности. Секретарь Совета безопасности возглавляет аппарат Совета безопасности РФ; представляет Президенту РФ кандидатуры для назначения на должность и вносит Президенту РФ предложения об освобождении от должности заместителей и помощников секретаря Совета безопасности РФ. Аппарат Совета безопасности осуществляет организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности Совета безопасности РФ. Аппарат Совета безопасности РФ, являясь самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ имеет своей задачей: информационно-аналитическое обеспечение деятельности Президента и возглавляемого им Совета безопасности по текущим проблемам безопасности, вопросам оценки внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства; выявление источников опасности, а также подготовку аналитических материалов, прогнозов изменения внутренних и внешних условий и факторов, влияющих на состояние безопасности в обществе и государстве; всестороннее, в том числе и организационно-техническое, обеспечение всех сторон и аспектов.
14.5. Управление делами Президента . Управление делами Президента Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти (федеральное агентство), организующий и непосредственно осуществляющий материально-техническое обеспечение и социально-бытовое обслуживание деятельности федеральных государственных органов власти. Управление делами также организует и непосредственно осуществляет в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, финансовое обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации. Руководство деятельностью Управления делами осуществляет Президент Российской Федерации. Управление делами осуществляет свою деятельность за счет средств федерального бюджета, выделяемых на его содержание, а также средств, получаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации от управления подведомственными ему организациями и от управления и распоряжения подведомственными ему объектами федеральной собственности, включая имущество, закрепленное за подведомственными организациями.
14.6. Полномочные представители Президента. Полномочные представители Президента РФ представляют интересы Президента РФ в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов РФ. Обеспечение деятельности полномочных представителей Президента РФ осуществляют их аппараты. Основные задачи полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе следующие: организация реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ, и контроля исполнения актов федеральных органов государственной власти на подведомственной территории; обеспечение реализации кадровой политики Президента РФ и представление ему регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном положении с соответствующими предложениями. Полномочные представители Президента РФ в органах государственной власти. Полномочные представители Президента РФ в палатах Федерального Собрания РФ во взаимодействии с помощниками Президента в установленном Президентом РФ порядке координируют работу соответственно в Совете Федерации и Государственной Думе подразделений Администрации Президента и представителей Правительства; обеспечивают представление интересов Президента и способствуют реализации его конституционных полномочий в этих представительных (законодательных) органах государственной власти. Полномочный представитель Президента РФ в Конституционном суде РФ способствует осуществлению деятельности Президента РФ как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина и представляет интересы Президента РФ в Конституционном суде РФ, участвуя в его заседаниях без специального на то решения Президента РФ.
14.7. Государственный совет Российской Федерации - совещательный орган при Президенте РФ. Под председательством последнего рассматривает насущные вопросы жизни страны. Не является органом государственной власти, поскольку не обладает властными полномочиями. В соответствии с Положением (утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. № 1602). Госсовет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Госсовет в своей деятельности руководствуется Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями президента
. Государственный Совет формируется в составе Председателя (Президент РФ) и членов (участвуют в его работе на общественных началах). Члены - высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ. По решению Президента в состав могут быть включены лица, занимавшие должности высших должностных лиц субъектов РФ и имеющие большой опыт публичной (государственной и общественной) деятельности.
14.8. Нормативные акты Президента. Многогранная деятельность Президента РФ осуществляется через правовые акты, издаваемые им в соответствии со статьей 90 Конституции РФ и иные документы: 1) акты Президента Российской Федерации, к которым относятся указы и распоряжения, а также концепции, программы, положения и доктрины, утверждаемые указами; 2) официальные документы главы государства - запросы, заключения, письма, заявления. Особой разновидностью официального политико-правового документа является ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию. Президент Российской Федерации издает правовые акты (указы и распоряжения), которые по своим правовым свойствам делятся на нормативные и индивидуальные. К правовым актам относятся указы и распоряжения – содержащие правовые нормы, будучи обнародованными они приобретают государственно-властный характер, т.е. становятся обязательными для исполнения либо всеми гражданами (нормативные акты) или должностными лицами, государственными органами (индивидуальные акты). Нормативные акты Президента РФ содержат нормы права, регулируют разнообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязательный характер, индивидуальные (правоприменительные) - носят индивидуально-разовый характер и принимаются по конкретным вопросам управления. Они вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если при принятии акта не установлен иной срок. К индивидуальным актам могут относиться указы и распоряжения Президента РФ, которые касаются конкретных отношений или лиц. Например, указы Президента РФ о присвоении различных почетных званий конкретным деятелям науки, искусства и так далее. Такого рода указы не содержат юридических норм. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории России. Издаваемые Президентом правовые акты не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Указы Президента РФ обладают максимальной юридической силой среди подзаконных нормативных актов. Указы - нормативные акты, распоряжения – индивидуальные . Имеют прямое действие (без одобрения). Распоряжения Президента Российской Федерации - акты индивидуального характера, принимаемые главой государства по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы его Администрации. Распоряжения - это акты, как правило, ненормативные по своему содержанию, представляют индивидуальное указание Президента по тем или иным вопросам. Правовые акты Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Акты Президента РФ публикуются в официальных источниках - "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации" в течение десяти дней после их подписания. Если эти акты носят нормативный характер, то они вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. По сложившейся конституционной практике Президент РФ издаёт указы не только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено Конституцией РФ и федеральными законами, но и в случае пробелов в российском законодательстве. Кроме того, указы можно классифицировать на: постоянные и временные. Указы “постоянные” издаются Президентом РФ на всех этапах его деятельности, “временные” - для решения определенной задачи, имеющей, как правило, чрезвычайный характер. Порядок подготовки указов и распоряжений Президента РФ, предусматривающий согласование в Правительстве РФ и Администрации Президента, с помощниками Президента и юридическую экспертизу, установлен распоряжением Президента РФ. Классификация указов Президента РФ: указы по собственной компетенции главы государства (акты, регламентирующие вопросы гражданства, утверждающие военную доктрину, реорганизующие президентский аппарат); указы, издаваемые по предмету ведения законодательного органа. В этой связи акты главы государства можно условно подразделить на: издаваемые в целях реализации внутренних и внешних функций; постоянные и временные; единоличные и совещательные. Указы «внутреннего» характера регулируют ключевые отношения в социально-экономической сфере, государственного строительства, затрагивают многие отрасли российского законодательства. Внешнеполитические функции главы государства реализуются посредством издания указов, касающихся назначения послов и представителей в другие государства, поручений должностным лицам по принятию международных обязательств от имени России, формирования системы Министерства иностранных дел РФ, предоставления гражданства и политического убежища. Важнейшим полномочием в этой сфере является подписание Президентом РФ международных договоров и ратификационных грамот. Указы «постоянные» издаются Президентом РФ на всех этапах его деятельности, «временные» - для решения определенной задачи, имеющей, как правило, чрезвычайный характер. Деление полномочий Президента РФ на «собственные» и полномочия, нуждающиеся в дополнительном подтверждении со стороны других государственных органов, позволяет дифференцировать указы главы государства на «единоличные» и «совещательные». Осуществляя «собственную» компетенцию, Президент РФ издает указы по вопросам: формирования Совета безопасности; формирования Администрации Президента и ее структурных подразделений; назначения и освобождения полномочных представителей Президента; назначения и освобождения высшего командования Вооруженных сил; предоставления гражданства, выхода из гражданства, его восстановления; предоставления политического убежища; награждения государственными наградами; присвоения почетных званий, высших воинских и высших специальных званий; назначения судей федеральных судов (кроме высших судебных органов Федерации); установления памятных дней; утверждения реестра государственных должностей федеральных государственных служащих; объявления призыва граждан на военную службу и увольнение в запас отдельных категории военнослужащих, выслуживших установленные сроки службы; отмены актов Правительства РФ и приостановление актов органов исполнительной власти субъектов Федерации; назначения выборов в Государственную Думу и ее роспуска; назначения Референдума РФ; создания совещательных и консультативных органов при главе государства; установления дополнительных гарантий социальной защищенности отдельных категорий граждан и должностных лиц; объявления траура; помилования. «Совещательные» указы издаются по вопросам, которые требуют согласования с определенными органами власти. Это касается: назначения председателя Правительства - с согласия Государственной Думы; назначения и освобождения от должности заместителей председателя Правительства и федеральных министров - по предложению главы Правительства; назначения и отзыва дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях - после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания РФ. Кроме актов, проанализированных выше, Президент РФ, реализуя свои полномочия, может обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ. В известной степени, запрос является актом главы государства , поскольку он предусмотрен Конституцией РФ (ч. 2 ст. 125), имеет обязывающую силу для органа конституционного контроля и порождает в Конституционном Суде правотворческий и правоприменительный процесс. В качестве одного из видов документов Президента РФ могут рассматриваться заключения на проекты федеральных законов, принятых Государственной Думой. В виде писем Президент РФ оформляет законодательную инициативу, отлагательное вето, предлагает Государственной Думе кандидатуру на пост председателя Правительства РФ, председателя Центрального банка России, представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального прокурора, ставит вопрос об освобождении от должности председателя Центрального банка - перед нижней палатой и Генерального прокурора - перед верхней палатой Федерального Собрания РФ.
Вопросы для самопроверки:
1.Какие органы при Президенте образуют Президентуру?
2. Перечислите полномочия Президента РФ.
3.В чем заключаются взаимоотношения Президента с Федеральным Собранием?
4.Раскройте полномочия, функции Администрации Президента.
5. Поясните основные задачи полномочных представителей Президента РФ.
6.Какие задачи решает Государственный совет Российской Федерации?
7.Какие правовые акты издает Президент РФ?
Литература:
Конституция РФ.
Атаманчук Г. В. Система государственного и муниципального управления: Москва, 2005
Бачило И. Л. Организация государственного управления: правовые проблемы. М.: Наука,1994
Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: Учебник М.: Проспект, 2007. – 556с.
Ходырев В.В. Государственное и муниципальное управление: рабочая тетрадь; методические указания (часть 2; часть 3);/ -СПб.: Изд-во Политехн. ун-та, 2011.- 246 с.
Шашина Н.С. Система государственного и муниципального: электр. уч. пособие: /;– СПб.: Изд-во СПбАУЭ, 2010.